新《土地管理法》規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。”“開發(fā)未利用的土地，必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)過依法批準后進行。”從以上規(guī)定看，一方面國家鼓勵合理開發(fā)利用土地，特別是開發(fā)成農(nóng)用地，同時又規(guī)定，無論開發(fā)成建設用地還是開發(fā)成農(nóng)用地，都必須經(jīng)過依法批準。

　　實際上，自我國實行土地統(tǒng)一管理體制以來，農(nóng)用土地開發(fā)就依法納入了用地審批的范疇。1991年頒布的《土地管理法實施條例》規(guī)定：“開發(fā)國有荒山、荒地、灘涂，必須向當?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請，由縣級以上地方人民政府按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限批準”：“一次性開發(fā)一萬畝以上二萬畝以下土地的，須經(jīng)國家土地管理局批準；一次性開發(fā)二萬畝以上土地的，須經(jīng)國務院批準。”1992年，原國家土地管理局發(fā)出《關于加強土地后備資源開發(fā)項目審批管理工作的通知》，對開發(fā)國有土地后備資源的審批辦法作了具體規(guī)定。

　　目前，從有關法律法規(guī)的規(guī)定看，對集體土地開發(fā)成農(nóng)用地的管理規(guī)定較少，這部分土地開發(fā)涉及農(nóng)民千家萬戶，比較零散，但數(shù)量也較大。如何加強對集體土地開發(fā)利用的管理，使集體土地開發(fā)成農(nóng)用地同樣做到科學合理、符合規(guī)定的要求，需要在新《土地管理法》的配套法規(guī)和各地有關土地管理法規(guī)中具體加以明確。