在長期的社會發(fā)展過程中，中國逐步形成了一套獨特的土地法律制度體系。隨著我國新民主主義革命的勝利以及社會主義革命和社會主義建設的不斷推進，確立了我國土地社會主義公有制的法律地位，并在土地管理和土地利用上，形成了一套與計劃經濟體制相適應的模式。土地使用者只要依法取得批準范圍內的土地使用權，同時完成對原土地所有者或使用者的補償、安置后，即可無償、無期限地使用土地。此外，土地使用的變更，也都是通過政府行政劃撥方式進行的，不存在土地市場，更談不上市場調節(jié)，國有土地的動態(tài)繁榮不具備任何條件。直至二十世紀七十年代末，外商投資企業(yè)在我國境內出現，這種格局才發(fā)生了改變。外商投資企業(yè)的私有性及營利性，使其與被投資國家存在著相當的利益差異，因此，調整外商投資企業(yè)的用地利益勢在必行。自1979年開始，我國對土地使用制度的改革大致經歷了以下三個階段：

　　1、制度突破階段（國有土地使用費稅制度的確立）

　　隨著改革開放方針的貫徹實施，市場經濟日趨活躍，土地作為一種重要的生產要素游離與市場之外的矛盾更加突出，主要表現在：一是國有土地資產在房產市場、土地隱形市場中大量流失。房產交易開放后，其價格中源自土地級差的巨額收益，成了轉讓、出租房屋的土地使用者的額外收入，從而使變相出租土地的隱形市場難以抑制。二是對城市建設用地使用者而言，客觀上孕育助長了土地資源利用的浪費。建設用地項目中多征少用、早征遲用、征而不用甚至亂占濫用等現象屢禁不止。1979年7月，第五屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)法》第五條明確規(guī)定：“中國合營者的投資可包括為合營企業(yè)經營期間提供的場地使用權。如果場地使用權未作為中國合營者投資的一部分，合營企業(yè)應向中國政府繳納場地使用費”。隨后該法的《實施細則》又對場地使用費的收費辦法等作了進一步的規(guī)定。中外商投資企業(yè)的有償用地，打破了傳統觀念的禁錮，使國有土地的所有權與使用權第一次產生分離，以次為契機，開始了國有土地有償使用的時代。與此同時，城鎮(zhèn)土地使用稅的開征也在積極的醞釀中，1988年9月27日，國務院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，是關于“合理利用城鎮(zhèn)土地，調節(jié)土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理”的一個重要法規(guī)。其“城鎮(zhèn)土地使用稅”的征收，標志著對國有土地無償、無期限使用，無土地市場的不合理土地使用制度的突破，是我國土地管理史上具有劃時代意義的大事，對鞏固土地社會主義公有制，加強土地管理，增加財政收入具有積極的促進作用。至此，土地使用權真正脫離所有權，獨立成為土地上最重要的一項權利，國有土地使用權也隨之成為土地使用權的一種最重要的行使方式。但是，土地稅費的開征僅僅解決了國有土地的使用性質問題，即國家作為土地所有者所應享有的收益權問題，卻沒能觸及土地使用權入市流通的實質問題，因而這一階段仍未能形成真正意義上的土地使用權市場。

　　2、制度建立階段（國有土地使用權出讓和轉讓制度的確立）

　　1987年深圳公布了《深圳經濟特區(qū)土地管理條例》，在全國范圍內率先試行了土地使用權的有償出讓和轉讓，建立了全國第一個土地使用權市場，從而在國有土地使用權出讓和轉讓制度上邁出了立法的第一步。1988年4月12日，我國第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》明確規(guī)定：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，從而為建立土地使用權市場和完善土地有償使用制度提供了根本的法律依據。1988年12月29日修改、公布并實施的《中國人民共和國土地管理法》規(guī)定 “國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規(guī)定”，是“國家依法實行國有土地有償使用制度”的基本法律，標志著我國土地有償使用制度進入了新的法制化階段。1989年5月12日，國務院發(fā)布的《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，是具體貫徹土地有償使用制度的重要規(guī)范性文件，該通知規(guī)定：土地使用權有償出讓收入的40%上繳中央財政，60%留歸地方財政，主要用于城市建設和土地開發(fā)，�？顚Ｓ谩�1990年5月19日，國務院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經營成片土地暫行管理辦法》，是具體執(zhí)行我國《土地管理法》的重要法規(guī)，其頒布和實施有力地促進了城鄉(xiāng)建設和國民經濟的發(fā)展。

　　3、制度完善階段（與國有土地使用權相關的法律制度的確立）

　　市場經濟的大潮，帶動了土地使用制度的改革，在禁止轉讓土地所有權，堅持土地社會主義公有制的前提下，土地使用權當然就成為我國土地法律制度的核心內容。為培育和發(fā)展土地使用權市場，1994年7月頒布了《城市房地產管理法》，它使國有土地使用權的出讓和轉讓制度不但在內容上得到了一定的完善，而且在法律形式及其效力上得到較大程度的提升。1998年8月修訂的《土地管理法》再次以法律形式對國有土地的有償使用作出了更為廣義的規(guī)定，主要表現為國有土地有償使用方式的多樣性（見該法第五十四條、第五十五條第一款規(guī)定）。這兩部法律的頒布、實施，確立了我國現行土地使用制度的基本法律框架。土地有償使用制度的確立，使土地作為生產資料的基本要素恢復了長期被湮沒的經濟地位；土地使用權進入市場流動的新機制的建立，使土地資源通過市場配置得到了更為合理的開發(fā)和集約利用，從客觀上滿足了我國社會主義市場經濟建設的需要。

　　值得一提的是，我國于1993年在某些股份制試點企業(yè)開始了國有土地租賃的實踐 ，并在1998年3月實行的《國有企業(yè)改革中劃撥國有土地使用權管理暫行規(guī)定》第三條中對國有土地租賃作了一些具體規(guī)定。同年12月《土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定：“國有土地有償使用的方式包括：……；國有土地租賃；……”，給國有土地有償使用提供了更廣闊的法律空間。

　　與此同時，國家還頒布了如1993年《公司法》、1995年《擔保法》、1998年《合同法》、1999年《招標投標法》、1996年《拍賣法》等一系列涉及國有土地使用權市場的相關法律。目前，我國的國有土地有償使用法律制度正處于不斷完善的階段。