第二章房地產(chǎn)權(quán)利

　?。ㄒ唬┘w土地征收制度

　　1.土地征收的概念和前提

　　法律保障公民和法人的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯，非經(jīng)權(quán)利人同意不得強制轉(zhuǎn)讓其財產(chǎn)權(quán)，這是現(xiàn)代法治的基本原則。征收和征用是國家強制取得公民和法人的財產(chǎn)權(quán)或者強制使用公民和法人的財產(chǎn)的制度，屬于一種例外規(guī)則。征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項法律制度。其共同點在于強制性：依法實施的征收和征用，均僅依政府單方面的意思表示（征收命令、征用命令）而發(fā)生效力，無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必須服從、不得抗拒。土地征收和征用的不同點是：土地征收的實質(zhì)是強制收買——主要是土地所有權(quán)的改變，集體土地被征收后就變?yōu)榱藝型恋?，不存在返還的問題；土地征用的實質(zhì)是強制使用——只是使用權(quán)的改變，被征用的土地使用完畢，應當及時返還被征用人，即是一種臨時使用土地的行為。

　　鑒于征收是國家強制取得公民和法人財產(chǎn)權(quán)的行為，稍有不慎即可造成對公民和法人合法財產(chǎn)的嚴重侵害，因此必須由法律嚴格規(guī)定征收的法定條件。各國法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴格依照法律規(guī)定的程序；三是必須予以公正補償?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”可見，中國土地征收的前提也是公共利益的需要。

　　2.征收集體土地應遵守的原則

　?。?）珍惜耕地，合理利用土地的原則

　　土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，具有有限性和不可再生性的特點，因此，它是最珍貴的自然資源，最寶貴的物質(zhì)財富，有人說“土地是財富之母”。中國是13億人口的大國，占世界人口的22%，但土地面積只是世界的7%，人均占有的土地面積只是世界人均占有量的l/3左右，特別是人均耕地只有一畝多，大大低于世界人均水平，而且宜農(nóng)可墾的耕地后備資源不足，即使全部是耕地，也改變不了人均耕地緊缺的狀況。中國耕地具有四個明顯的特點：①人均占有耕地少；②耕地總體質(zhì)量差；③生產(chǎn)水平低；④退化嚴重，后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會主義市場經(jīng)濟的需要，以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地。中國近年來每年大約要征收350萬至750萬畝耕地，這將使土地的供求矛盾日益加劇。因此，在征地時，必須堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅持“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本國策，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用，多征少用，浪費土地的錯誤做法。

　?。?）保證國家建設(shè)用地原則

　　征地特別是占用耕地，必然會給被征地單位和農(nóng)民帶來一定的困難，但為了國家的整體和長遠利益，就要求被征地單位和農(nóng)民從全局出發(fā)，克服暫時的局部困難，保證國家建設(shè)用地。在征地時，應反對兩個極端，一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征收；二是大幅度提高征地費用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國家建設(shè)項目所必需的土地。

　?。?）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

　　征地會給被征地單位和農(nóng)民個人的生產(chǎn)、生活帶來困難和不便，用地單位應根據(jù)國家和當?shù)卣囊?guī)定，妥善安排被征地范圍內(nèi)的單位和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，這是必須堅持的原則。沒有這個原則就不能保證征地工作的順利進行。

　　妥善安置主要包括五個方面：①要給被征地單位妥善安排生產(chǎn)用地；②要妥善安置征地范圍內(nèi)的被征收人；③對征地要適當補償；④對因征地給農(nóng)民造成的損失要適當補助；⑤對征地造成的剩余農(nóng)民勞動力要適當安排。

　　（4）有償使用土地的原則

　　有償使用土地，是土地使用制度改革的核心內(nèi)容，是管好土地、促進節(jié)約用地和合理利用土地、提高土地效益的經(jīng)濟手段。有償使用土地有多種形式，如土地使用權(quán)出讓、土地租賃、土地使用權(quán)作價入資、人股等。由于種種原因，目前對土地還沒有全部實行有償使用。在一個相當長的時間內(nèi)，土地使用制度將實行雙軌制，即土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長期并存，對此，《城市房地產(chǎn)管理法》已有明確規(guī)定。

　　（5）依法征地的原則

　　征地必須根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國家主管部門或者縣級以上人民政府批準的證書或文件，并按照征地程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征地手續(xù)后，才能合法用地。凡無征地手續(xù)，或無權(quán)批準使用土地的單位批準使用的土地，或超權(quán)限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

　　3.征收集體土地的政策規(guī)定

　　《土地管理法》對征地的有關(guān)問題作了明確規(guī)定。

　　（1）征地的范圍

　　國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)和列入固定資產(chǎn)投資計劃用地的，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后可以征收集體土地，被征地單位和個人應服從國家需要，不得阻撓。

　?。?）征收土地批準權(quán)限的規(guī)定

　　征收土地實行兩級審批制度，即國務院和省級人民政府。征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，由國務院審批；其他用地由省級人民政府審批，并報國務院備案。

　　征收農(nóng)地的，應先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。經(jīng)國務院批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)；經(jīng)省級人民政府在征地批準權(quán)限內(nèi)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，超過征地批準權(quán)限的，應另行辦理征地審批。為實施土地利用總體規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

　　（3）建設(shè)單位申請征地不得化整為零

　　一個建設(shè)項目需要征收的土地，應當根據(jù)總體設(shè)計一次申請批準，不得化整為零。分期建設(shè)的項目，應當分期征地，不得先征待用。鐵路、公路和輸油輸水等管線建設(shè)需要征收的土地，可以分段申請批準，辦理征地手續(xù)。

　?。?）對被征地單位和農(nóng)民進行安置、補償和補助

　　征地由用地單位依法支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。

　　（5）臨時用地必須辦理報批手續(xù)

　　工程項目施工，需要材料堆放場地、運輸?shù)缆泛推渌R時設(shè)施的用地，應盡可能在征用的土地范圍內(nèi)安排，確實需要另行增加臨時用地，由建設(shè)單位向批準工程項目用地的機關(guān)提出臨時用地的數(shù)量和期限的申請，經(jīng)批準后，同土地所有權(quán)單位簽訂臨時用地協(xié)議后方可用地。臨時使用土地的期限，最多不得超過兩年，并不得改變批準的用途，不得從事生產(chǎn)性、營業(yè)性或其他經(jīng)營性的活動，不得修建永久性建筑。臨時用地期滿后，應將場地清理并按用地協(xié)議支付一切費用，土地管理部門同時注銷其臨時用地使用權(quán)。臨時用地超過批準的時間，可再提出申請，不退地又不申請的按違章用地處理。

　?。?）全民所有制企業(yè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織聯(lián)營使用的集體土地

　　全民所有制企業(yè)、城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同投資興辦的聯(lián)營企業(yè)所使用的集體土地，必須持縣級以上人民政府按照國家基本建設(shè)程序批準的設(shè)計任務書或者其他批準文件，由聯(lián)營企業(yè)向縣級以上人民政府土地管理部門提出用地申請，按照國家建設(shè)用地的批準權(quán)限，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準；經(jīng)批準使用的土地，可以按照國家建設(shè)用地的規(guī)定實行征收，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件。

　　這樣規(guī)定是為了適應城鄉(xiāng)橫向經(jīng)濟聯(lián)合，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，既體現(xiàn)了占用農(nóng)地必須遵守的原則，即須經(jīng)批準方可用地，同時又體現(xiàn)了用地的靈活性，即聯(lián)營企業(yè)用地，可以不改變土地權(quán)屬性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件的，可以不計算土地補償費和各種補助費。

　?。?）征收土地時必須進行征地公告

　　被征收土地所在的市、縣人民政府，在收到征地方案后，10日內(nèi)應以書面或其他形式進行公告。

　?。?）合理使用征地補償費

　　建設(shè)用地單位支付的各種勞動力的就業(yè)補助和應發(fā)的各種補償及其他費用，應按有關(guān)規(guī)定管理和使用。耕地占用稅用于土地開發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展；菜田基金、土地復墾費、土地荒蕪費、防洪費用于菜田開發(fā)建設(shè)和土地的調(diào)整和治理；征地管理費用于土地管理部門的各種業(yè)務開支。各級人民政府和土地管理部門，嚴格監(jiān)督征地費用的管理和使用，任何單位和個人均不得占用或挪作他用。

　?。?）特殊征地按特殊政策辦理

　　1）大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補償費標準和安置費用，由國務院另行規(guī)定；

　　2）征收林地、園林等按林業(yè)管理部門的規(guī)定辦理；

　　3）征收土地發(fā)現(xiàn)文物、古跡、古樹等應報主管部門處理后方可征地；

　　4）遷移烈士墓、華僑墓按主管部門規(guī)定辦理；

　　5）用地范圍內(nèi)的國防設(shè)施，經(jīng)協(xié)商后方可征收。

　　單位安置的人員，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的人員，補助費發(fā)放給個人。

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